表面上看來,「非政府組織」(non-governmental organizations、簡寫為NGOs) 是一種負面定義的名詞,顧名思義,也就是指「政府以外的組織」。事實不然,它有更積極的意義,除了代表對於以國家(就國際舞台)、以政府(就國內政治)為中心的傳統途徑表達不滿以外,還希望以草根百姓透過非政府組織的參與,來建立足以與國家相庭抗禮的國內的、以及全球性的「公民社會」(civil society),終極目標是民主政治的體現。

    所謂的公民社會有其特殊的涵義,而非一般人鬆散使用的用字,譬如說屬於私人領域的「民間社會」。大體而言,我們期待看到的社會生活是一種志願結合的領域,本身除了有共同的規範與利他目標外,還要能自力更生、自給自足,更重要的是,這些組織必須能夠有相當的自主性 (autonomy),也就是自己訂定標的、自力身體力行、自我承擔結果,不受國家操弄。在這裡,公民必須在公共領域集體行動:成員除了要交換彼此的資訊,還要熱情地表達大家共同的理念、集體的福祉,更要期待國家有所作為、要求政府官員敢作敢當。

    公民社會理論是在1970年代出現於蘇聯宰制下的東歐,特別是波蘭的團結工聯,希望透過草根組織來進行大規模的動員,一方面號召百姓將公民社會復活過來,另一方面期待能同時重新建構公共空間,以人民的力量抵制極權統治下的國家機器,進而達到民主化的目標。

    在這樣的架構下,面對政治社會(政黨政治)、以及經濟社會(市場經濟)菁英對於國家機器所進行的聯合壟斷,公民社會並不想攫取國家,也不反對國家、政治、或是政黨,而是要透過結合、思考、以及選擇的過程,來提高人民參與的能力、以及培養對差異的包容。具體而言,公民社會除了要限制國家的力量、要把威權體制加以民主化,還要以另類的參與管道,來補強政黨政治在匯整與代表功能上的不足,非政府組織就是公民社會所提供的基本介面。

    非政府組織除了關心國內政治的運作,有些更是跨越國界、活躍於國際舞台,前者稱為單一國家的非政府組織,譬如美國的「自由之屋」(Freedom House),後者則稱為「國際非政府組織」(international non-governmental organizations、簡寫為INGOs),譬如「國際特赦協會」(Amnesty International)。根據聯合國經濟暨社會理事會 (ECOSOC),非政府組織必須接具備某些基本條件,除了支持聯合國所揭櫫的目標外,還必須非營利、非暴力、非政黨、非經政府間的協議而設立、以及不刻意干涉某國的內政。當然,最狹義的非政府組織是指社會運動組織。

    根據傳統現實主義的看法,國際社會是由國家、以及「政府際組織」(intergovernmental organizations、簡寫為IGOs,也就是一般人所謂的international organizations「國際組織」) 所組成。不過,從1970年代開始,非政府組織的數目快速成長,目前世界上的單一國家非政府組織約有一萬個,而國際非政府組織也有五千八百個之多;聯合國甚至於登錄了五萬多個組織。它們彼此在議題上、以及技術上作資訊上的相互奧援,相當程度影響國家、以及國際組織的運行,或補不足、或是挑戰。

    除了對於理念、或是原則的堅持與推動,特別是對於人權、環保、以及原住民族權利方面的關注,非政府組織最大的正當性來自民間的自主性參與、而且不受各國政府左右,因此,一般國家比較容易接受並非來自於他國的非政府組織壓力。此外,相較於代表各國的政府際組織,國際非政府組織可以透過散佈各國的會員作聯繫,將各國政府企圖掩飾的實情公佈世人。因此,我們看到的是一種雙軌的互動方式:非政府組織除了介入國家之間的互動,彼此也有水平、以及垂直的網絡,儼然成為一種無形的世界性公民社會。當然,國際非政府組織之所以能逼各國就範,多少還是要仰賴政府際組織當推手。

    事實上,當年聯合國的成立,非政府組織對於憲章的設計,扮演相當吃重的專業角色。自從1946起,經濟暨社會理事會開始賦予某些有代表性的非政府組織諮詢的身分;儘管它們沒有理事會的投票權,卻可以藉著觀察大會的時候進行遊說、或是散發報告,因得以突破各國對於真相的封鎖。此外,國際組織往往也歡迎非政府組織提供資訊、或是專業上的幫助,以便有效處理會員國的相關問題。此外,有些非政府組織擁有豐富的財源(捐款)、以及人力資源(自願性),譬如位於日內瓦的聯合國難民中心的前主任Ibrahima Fall就曾經嘆道,他們的人手、以及預算遠不如國際特赦協會。 不管是國內、還是國際性的非政府組織,它們成功的最大前提是自主性,也就是說,不能被人間懷疑是某個特定國家的馬前卒。此外,非政府組織必須作決定,到底是要在現有的國際組織架構下運作,因此,也就先要有覺悟,自主性勢必會大大受到侷限,甚至於向各國的特定目標低頭;相對的,也可以選擇在國際非政府組織的圈子內出聲,不用擔心自我設限、或是訴求被閹割。當然,兩個策略如何取得平衡,還要看這個組織的專業能力、以及資源的多寡。
  本文摘自《外交部NGO網站資訊中心》
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
 
   
      首先談台灣NGO的新契機及所面臨的困難,中時晚報曾在今年七月一日刊登「一塊來救命」的圖片故事-你的一塊錢可以使他活下去。這是一個由NGO贊助活動的活生生例子。主辦單位是台灣世界展望會,原名世界展望會台灣分會,過去也做過「飢餓三十」的活動。

    台灣從1950年起是一個接受世界NGO 援助的國家,但從90年代以後到今天21世紀我們變成一援外者,台灣的非政府組織也從本土化進入到區域化,甚至於國際化。另外一個例子是慈濟。各位有許多可能就是慈濟的會員或捐款者,到今天為止慈濟已經在四十幾個國家從事援助或救難的工作, 一個典型台灣NGO。另如CCF,原名「基督教兒童福利基金會」(Christian Children Fund, CCF),後改為中華兒童福利基金會﹙CHINESE CHILDREN FUND,CCF﹚,原是設在台灣的國際組織,照顧台灣兒童福利,收養貧困兒童,而今天我們的CCF反過來到世界各地認養貧困兒童。

    以上幾個例子說明,台灣光復初期沒有所謂的NGO,可能有一些慈善單位,但當講到NGO-NONGOVERNMENTAL ORGANIZATION時,是指跟政府沒有隸屬關係,它們不是政府的附屬單位或外圍組織。在一些不自由的國家,例如中國大陸、越南一些半官半民的組織都不能算是真正的NGO。 NGO 有一個很重要的特點就是自主性,自主性並不等於或只限於抗爭,雖然80年代台灣NGO 的發展具有相當的抗爭色彩,也就是具有社會運動性質,顯示其具有獨立性與自主性。 從光復初期至60年代,台灣的NGO都沒有自主性,當時一些基金會、協會,大都是有錢人做善事,所謂「員外」作善事,發發米或發發棉被。這些跟我們今天講的NGO可不一樣,即使當時有一些人民團體,也都是國民黨的組織細胞,或是黨團的外圍組織, 所以50、60年代時,換言之台灣並沒有真正的NGO。如果有一些非隸屬政府的團體,大多由外國移植到台灣,所以稱第一個階段為移植期,例如剛才所說的世界展望會、基督教兒童福利基金會及一些宗教團體。另外還有一類移植型團體,它們不是做善事,而是「俱樂部型式」的組織形式, 像青商會、扶輪社、獅子會等,都屬國際性非政府組織,沒有甚麼政治色彩,只有中產階級和社會精英分子可以參加。這些人不會談要民主、要改革,每個月聚會一次,捐個錢並學習民主程序,對後期民主發展是有貢獻的。由於當時是非常低調,所以稱為移植型雛形中產階級俱樂部,到了後期有些這類的俱樂部也變成具有改革色彩。但現在我依然看到許多是在作善事的,例如獅子會就喜歡每個社區送一個時鐘,穿制服照個相,他們雖有成績,但對社會的大改革倒是無顯著影響。所以第一階段是附庸的、無自主性的、移植的、休閒性的、俱樂部形式的NGO。

    廣義的NGO,只要不直接隸屬於政府的都是,但直接隸屬於政府的,如婦女會、婦工會等就不算是NGO。它們也算是組織,主要效用在控制社會,但跟所謂NGO具有自主性、改良性、社會參與性是不同的。

    NGO可以分成兩類,一是財團法人的基金會,另一是社團法人的會員制協會。在1980年之前要成立社團法人並不容易,直到人民團體組織法通過,才算正式開放。在早期戒嚴時代,一個行政區只能有一個非政府組織的協會及人民團體,這就必須談到消基會的成立了。民國69年消基會成立, 也許大家會問,為甚麼不叫消協會而叫消基會呢?世界各地的消費者組織大都以成員或會員為組織,只有台灣是基金會的形式,因為當時已經有一個「中華民國消費者協會」。不過基金會有一個不收會員的好處,所以不會被滲透。在20年前這因素是很重要的,當時我是創會的董事之一, 消基會就曾被批評為叛亂團體,可以看出當時政治氣氛對NGO,並不像今天那麼友善。 當時成立消基會,目的在於促進消費者權利,屬於溫和社會改良型的。

    整體而言1980年以前,台灣並不存在具體的改良型的社會團體,大多是作慈善和善事的,這種形式政府是不會排斥和懷疑的。但即使如此,作善事也要有「執照」,因為可能被懷疑另有培養本土力量以坐大自己的動機。 NGO範圍可以從同學會到環保聯盟、世界展望會等,其性質也可能重疊和變化,可能一面服務,一面抗爭,也可能原為服務,後轉為抗爭;或原為抗爭,後轉為服務,它們的做法隨著時代而改變。

    到了80年代,所謂附庸型、移植型的都改變了,可以說是台灣NGO發展的黃金時代。今天台灣三十幾個基金會中,有2/3至3/4是成立於1980年代。因為經濟的富裕,人民行有餘力,感到社會有改良的必要,而且新的社會問題政府無法獨力解決,需要人民力量與社會組織的服務。

    一個社會結構具有三股力量,第一股力量是政治力,代表者是政府、法院、軍、警;第二股是企業,代表經濟力、財富;1970年以前,政治力當道,1980後社會開始浮動,代表的是民間力量,正是所謂第三股力量,而NGO即屬之。 NGO以非營利為目的,所以亦稱為NPO-NONPROFIT ORGANIZATION ,它可以有收入,但不可分紅。許多企業成立基金會,例如洪健全基金會為聲寶公司所贊助,但並不隸屬於該公司,也不應以營利為目的。

    台灣在80年代之後,除了政治力、經濟力,還有民間社會力的成長。NGO受惠於社會財富的累積,窮國要有NGO是很難的,一些非洲及東南亞國家也有NGO,但經費來自國外或聯合國。當他們必須要急於本土化時,我國反而開始全球化。

我們全球化及參與國際活動的困難,在於我國政府不被他國承認。這是弔詭的,因為NGO代表的是社會,而非政府,所以在國際社會上我們必須力爭。以1982年台灣的消基會想加入國際消費者組織﹙IOCU﹚為例,因政治因素一直不肯接受我們,當時IOCU主席私下親口對我講了一句話:「You are a right organization, but in a wrong country」,所以我馬上領悟到,即使是國際NGO也無法擺脫國際政治因素的干預。今天當我們談到全球民間社會(Global Civil Society)時要注意,它的自主性與影響力並沒有那麼理想化。以台灣為例,有時我們願意貢獻給全球民間社會,但世界政治卻拒絕我們。

    NGO照說不必代表政府,也就是說它應該沒有政治代表權的問題,但國際政治的現實卻仍然賦予過多的國家代表權的色彩,說來這是矛盾的,因為NGO是代表社會人民福祉,不是代表國家政府。當然我們多做點事,是有助於政府推動外交,但由於我們的處境艱難,情況特殊,最近由外交部內部成立了一個 NGO委員會,說來也有一點弔詭。但如果政府真的能夠看重NGO,我當然也樂見其成,在國際上,NGO雖不代表政府,但的確可以協助政府進行一些國際社會的改良工作。 到了90年代,台灣的NGO開始有區域化、全球化的趨勢,國際議題逐漸受重視,例如環保、婦女、勞工、人權等問題,許多新興問題開始以全人類的觀點加以看待。如果一國政府危害其兒童、環保、婦女、勞工、人權,他國的NGO,或是國際的NGO就會加以干預,例如台灣的生態和動物保護問題、中國的人權問題就受到國際批評。 關於NGO對國內社會的貢獻,以921地震為例,許多民間團體投入救災,但其中許多後來都撤退了,一開始約有260幾個,到今天只剩30幾個,大多是宗教團體,而且本身必須擁有較多資源。所以我們也在其中看到許多不健全的NGO。 最後談到NGO的功能,首先是直接服務的功能,例如殘障、學前教育、消費者保護等,直接對政府無法提供服務的對象提供服務;第二是具有提醒政府注意新議題的功能;第三是NGO提供更多社會參與的管道;第四是要求政府進行有關社會政策及制度的改革,例如消保法、兒童福利法等皆為民間團體推動而成。
  本文摘自《外交部NGO網站資訊中心》